行政 : NPO法人申請団体調査結果発表
NPO法人申請団体への法律運用状況に関する調査
１９９９年８月２５日
さわやか福祉財団、シーズ、日本NPOセンターは、NPO法人に申請した団体の実態やNPO法申請に関わる法の運用状況に関するアンケート結果をまとめた。
このアンケートは、NPO法施行ちょうど半年となる５月末までに法人化の申請をした６６９団体を対象に実施。４０２団体から回答を得た。回収率は６０％。
アンケートは、さわやか福祉財団、シーズ、日本NPOセンターが企画・実施し、神奈川県に申請した団体に関しては、かながわNPO法研究会が協力・実施した。
また、実施にあたっては、各地のNPO関係者の協力を得た。
NPO法人になった団体や所轄庁に対するアンケートは、これまで新聞社などで実施されているが、法律の運用面にも焦点をあて、法人申請を行った団体すべてにアンケートを実施するのは、これがはじめてである。
アンケートから見える申請団体の実態やNPO法の運用の実状・問題点の概要は次の通り。
（１）申請団体の実態
1.活動分野
- 「保健・医療・福祉」を上げた団体が２５９団体で、全体の６４.４％。次に「社会教育」と「子どもの健全育成」で、１２１団体で、全体の３０.０％。その次が「まちづくり」で１２０団体で、２９.８％。その次が「特定非営利活動団体の支援」で、１０７団体、２６.６％となっている。一番少ないのが「男女共同参画社会の形成促進」で、３８団体、９.５％であった。
- 上げられた分野数は、延べで１１４８分野。１団体平均で２.８分野を上げていることになる。
2.設立年
- １９９０年以降に設立された団体が、３０３団体で全体の７５.４％。９５年以降に設立された団体が、２２８団体。全体の５６.７％となっている。さらにNPO法人に申請する際に新しく団体をつくったという新規設立もそのうち１３団体あった。阪神淡路大震災以降設立された団体が多く申請しているという状況が明らかになった。
3.活動エリア
- 「都道府県内」を上げた団体が一番多く、１６８団体で４１.８％。次に「市区町村内」で３２.１％であった。全国が６９団体。海外を上げた団体は、４７団体。
4.予算
- 一番大きいのは１千万円から５千万円で、１２９団体。続いて１００万円から１０１団体となっている。３０万円以下というのも、１４団体（３.５％）あった。
- ただし、これはあくまでも予算であり、介護保険事業などを行いたい団体は、保険料収入を予定で見込んでいる場合もあり、必ずしも団体の実状を反映しているとはいえない。
5.有給職員の有無
- 有給職員がいると答えた団体は、２１５団体で、全体の５３.５％。いないと答えた団体が１１２団体、全体の２７.９％。
（２）申請団体の申請に際しての状況
1.法人化の動機について
- 「団体の信用が高まる」が３４７団体、８６.３％。第２位が「助成金や会費を集めやすくなる」で２２７団体、５６.５％。第三位が「契約がしやすくなる」が２０１団体で、５０％となっている。
- 団体の信用が高まるでは、「個人活動のイメージを払拭し、トラブルを防ぐために」「活動内容を市民に提示し、”公共の仕事”を担っていることを外部に示すため。」「活動への理解がされやすい。」「”非営利”をかかげることにより、行政との連携をとりやすい。」といった意見があった。
- 契約がしやすくなるでは、「市立のディサービスセンターの運営受託ができる」などの委託事業に関する希望が意見欄に多かった。
- 「介護保険の指定事業者になれる」が１２５団体で全体の３１.１％で、活動分野で「保健・医療・福祉」を上げた団体２５９団体のうち、４８.３％と約半分を占めている。
2.申請時に団体で問題や議論になった点としては
- 「法人化のメリットや法人化の必要性があるか」ということについて１９３団体で４８.０％。次が、「法人化のための手続きや手順」と「定款の内容」で１３６団体（３３.８％）。「NPO法人の事業や組織について」が１３３団体、３３.１％。「定款以外の申請に必要な書類の内容」が１０４団体（２５.９％）
- 「法人化のメリットや法人化の必要性があるか」ということでは、悩んだ点として、「社会福祉法人かNPO法人のどちらで法人化を進めるべきか」「法人化すると、独自性や自由な活動がきゅうくつになると予想されるのではないか」「ボランティア活動に忙しくて申請に時間が取られる」「税制上の優遇措置がない」「役員や活動内容の情報を官庁に対して申告公開することに問題を感じる」などの意見があった。
- 「法人化のための手続きや手順」に関しては、運用の実態のところで詳細を紹介。
- 「定款の内容」に関しては、「会員の種別」（どのような会員をおくか、会員を誰にするか等）で、１１２団体。次が「事業計画及び予算」で１０９団体。次が「事業の種類」と「入会金及び会費」で１０２団体。その次が「特定非営利活動の種類」で、９１団体。次が「役員の種別及び定数」７８団体。次が「入会条件」７７団体。次が「理事会の権能」７４団体。次が「事業報告及び決算」で６８団体となっている。
- 「定款以外の申請に必要な書類の内容」では、上位３つに、「設立初年と翌年の収支予算書」１５１団体。「設立初年と翌年の事業計画書」１３１団体。「設立当初の財産目録」１０５団体といった会計関係の書類が並んでいる。意見としては、「当会は、発足間もないことなどから、資金集めの模索中です。従って予算組み、事業計画などをはっきりと明記することができません。従って内容が作文になりました。決算の時に困ると思っています。」という意見があった。
3.法人化にあたっての相談については
- 相談先として多かったのは、「所轄庁の行政窓口に相談した」が２９７団体（７３.９％）。「ガイドブックをそのまま活用した」１３３団体（３３.１％）。「支援組織や支援機関に相談した」が８７団体（２１.６％）。「弁護士や行政書士、税理士などに相談した」が７５団体（１８.７％）。「どこに相談すればよいか分からなかった」というのは６団体で少なかった。「団体内部の検討で十分だった」というのも、２７団体あった。
- 自由意見としては、「会社を退社され法人関係のことに詳しい方に諸々の相談にのってもらった」「会員に行政書士と専門学者がいるので特に他に必要ない」「公認会計士と会社経営者を法人化にあたり迎えたのでそれで対応した」。支援組織に関しては「支援組織に相談しても快い回答が得られず、細かい相談を受けることさえ不快そうだった。」「県内に支援組織がなかった」という意見があった。
4.事前相談に関しては
- 所轄庁に事前相談をしたのが３４７団体、８６.３％。事前相談をせず直接申請したが、４４団体、１０.９％あった。
- 「直接申請するつもりだったが、所轄庁の担当から相談して欲しいと要望され、それに従った」といった意見もあった。
（３）所轄庁の運用に関しては
1.所轄庁からの意見や指導の内容は
- 申請において所轄庁からの申請書類の変更を求める指摘や意見があったのは、４０２団体中３２４団体、８０.６％となっている。そのうち「定款」についてが、２７４団体。「その他の書類」についてが２１２団体である。
- 定款の内容で一番指摘された部分は、「事業の種類」で１２１団体。「事業計画及び予算」が９２団体。「目的」「特定非営利活動の種類」が８６団体となっている。
- 定款以外の書類については、一番多かったのが「設立初年と翌年の事業計画書」１４５団体。「設立初年と翌年の収支予算書」１４４団体。「設立当初の財産目録」が９８団体と会計書類関係が多い。
- 所轄庁の指摘や意見で、「団体の運営や実務方法に関わる重大な点はあったか」という問いに関しては「あった」が５２団体（４０２団体中１２.９％）。特に「なかった」が３１８団体あった。
- この意見や指摘については、団体側は、「適切なアドバイスとなった」が２７７団体（６８.９％）、「疑問点や納得できない点がある」は９１団体（２２.６％）となっている。
- どのような意見や指導があったかについては、「所轄庁の指導が、行くたびに２転３転してかわった」「事務所の解釈について常に誰かがいないといけない（月～金の９時から１７時まで）といわれた」「（活動の種類を４種類上げていると）多いので絞り込んでくださいと言われた。今後の活動範囲がせばまる」「介助サービスの対象者が会員であり、登録料を支払っている人としているのは、不特定多数（を対象とする）NPOになじまないから、NPO法人に申請するのはムリではないかといわれた。（それで）利用登録料はなしとした、結果的には財政的にきびしくなった。」「定款作成について、団体の実状にあった指導というより、経済企画庁のサンプルに合っているかどうかが指摘された。」「（指導内容の）法的根拠を答えられない」「NPOの性格からして、あまり詳しい予算案はまったく必要ないのに詳しい、狂いのない予算案を作れといわれて、非常に戸惑った。」
2.所轄庁からの指導の時期は
- 縦覧期間中及び縦覧後認証期間中に指摘があったというのが、８２件あった。団体数としては７４団体。このうち訂正しなかったのは４団体で、７０団体は訂正したと答えている。
（４）税制優遇に関して
1.２年以内の税制優遇措置の見直し
- この見直しをしっているとしたのが、３３３団体で、８２.３％。知らなかったは、６４団体で１５.９％となっている。
2.税制優遇措置の望む内容
- 優遇内容で求めるのが、「NPO法人への寄付控除制度」が３５５団体で８３.３％。「税制上の収益事業に関する法人税の減免」が、２５２団体で６２.７％。次が「法人住民税の減免」で２３８団体で５９.２％となっている。
アンケートを通してのコメント
NPO法の現状での問題点は、４つの点に分けられると考える。
NPO法自体に起因する問題点、申請する団体自体の問題点、運用する所轄庁の問題点、NPOを支援する体制の問題点、の４つである。
1.NPO法自体に起因する問題点
1) NPO法の基準が不明確である。
アンケートで「事業の種類」や「特定非営利活動の種類」などで悩んだ団体が多かったし、所轄庁の指導・意見がここに多かったことの原因は、NPO法の認証の基準が不明確なことにある。
「当団体では、収益事業は行わないとしたが、本来事業のいくつかの項目を収益事業ではないかと指摘された。」「特に「特定非営利活動事業」と「収益事業」の区分が不明確だ。非営利活動事業と収益事業の基準がないことが大きな難点となっている。」（定款に記載する特定非営利活動の事業と収益事業の分け方のルールがない）、「子育て支援は福祉でないと言われた」（特定非営利活動の１２分野にどう当てはめるかの明確な基準がない）、「定款作成について、団体の実状にあった指導というより、経済企画庁のサンプルに合っているかどうかが指摘された。」（定款に何を書けばいいのかが不明確なために、経済企画庁のサンプルの方が法律よりも重視された指導が行われている）
2) NPO法の申請手続きや書類が煩雑である。
法人化のための手続きや手順で悩んだり指摘が多かった背景には、申請手続きの書類が多く、複雑だったということがある。ただし、これには団体側の能力不足も起因している。
「役員に関する書類の種類が多すぎる。」「申請書類が煩雑」「NPO法は NPOの主旨からすると「認証」方式ではなく「届出」制に改めるべき」
3) 建て前的な書類の有効性が疑問である。
予算書などは、予定で書ければいいとなっており、意思や書類作成の能力・真実性などからその団体の特定非営利活動をするのかどうかを判断することになっているが、その「予定でいい」ということに割り切れない感を抱いている団体も多い。会計書類に困難な点が集中した一因。
「設立初年度の事業計画、予算が承認される日が、不確定であるためアバウトで出さざるを得なかった。おそらく事業報告、決算報告の際にかなり誤差が出るものと予測される」「設立当初２年間の収支予算書の提出の目的が理解できない。」
4) 所轄庁によって認証の基準が違うことにも意見があった。
NPO法は、都道府県による団体委任事務となっている。そのため所轄庁による指導やガイドに違いが出ている。
「NPO申請の認証で、認証の基準を統一し、公表してほしい。A県では認証されても、B県では不認証という事もあり得る。」「経企庁の定款案をもとに各都道府県が独自に色付けを行っているが、他の都道府県のものは法律上問題がなくても認めてくれにくい。」
5) 認証までに時間がかかりすぎることが問題であるという意見があった。
NPO法では、申請から認証までが４カ月以内となっているが、長すぎるという点が問題とされていた。
「申請後、２ヶ月も縦覧期間がおかれ、その後２ヶ月近く審査があり、通算４ヶ月も待たされたあげく、所轄庁との見解の相違で「不認証」では、ちょっと納得がいきません。」
「この程度の条件やメリットは欧米の民間活動のように早く届出制にすべき」
6) その他、NPO法の仕組み自体への改善希望に次のようなものがあった。
「大規模法人には、「代議員」または「総代」等の決議機関制度を設ける必要があります。」
「入会したいという人間は誰でも入会を認めなければならないと言う指摘→将来、会を別の方向にもっていきたい人間がでてきたとき、会員を意図的に多量に入会させ、総会をコントロールできる。＊公開株式会社の譲渡規定のようなものが必要ではないか。」
「特定非営利活動法人の短縮形を決めてほしい。銀行口座を作ってみるとあまりにも長すぎ、キャッシュコーナーのディスプレイ上も「トクテイヒエイリカツドウホウジン」で埋まってしまう。」
2.申請する団体自体の問題点
1) 団体自体の経験不足・能力不足から来る問題が多くみられた。
アンケート全体を通して、NPO法やそれを活用する団体自体の能力不足も強く感じられた。所轄庁から法に則らない指導や意見があっても、それがどこが問題かが分からないまま修正している例や、団体が新しいために予算などが立てられない例が多い。
会計書類や定款の事業、事業計画に困難な問題を抱えたり、所轄庁から指導・意見を受ける大きな原因となっている。
「当会は、特定の支援者や企業をもっていないこと、発足間もないことなどから、資金集めを模索中です。従って、予算組み、事業計画などはっきりと明記することができません。従って、内容が作文になりました。決算の時に困ると思っています。」、「有給職員の在り方や、事業内容が不安定な中で、将来的に法人として継続できるかどうか」、「 事業について、特に収益事業については、本来事業のためのものであって、本来事業の中のその他の事業に入れたいと思っていた。収益事業にすると税金に問題が生じてくると思う。（税金については、よく分からないので理解できずにいる）」（NPO法や税法について理解していないことが問題）、「平成１２年度の計画等についてくわしく説明を求められたが、発展途上の我々にとって２年先は充分見えない」、「県は今回のNPO法人の認証に関しても従来の許認可業務の枠内でとらえ、助言・指導はできないという建前論を通し、NPO法の精神は行政の立場では理解できないことを痛感した。」（行政は、原則的に助言・指導はしないというのが法の精神。）
3.運用する所轄庁の問題点
1) 所轄庁の意見がよく変わるという問題
法が施行されたばかりなので、仕方がないところもあるが、所轄庁の意見がよく変わることへの問題が指摘されている。
「所轄庁の指導が、行くたびに２転３転してかわった」「行政の窓口で、担当者によって、法解釈などの点で、意見が分かれ、こっちが困った。」
2) 所轄庁の指導・意見が明らかに法を逸脱している事例がある。
とりわけ問題なのが、縦覧期間中・認証前の申請書類の書き換えが行われていることにある。これは、NPO法の規定からいえば「違法」であると考える。また、法律にない基準を要求された事例もある。その場合、法律上の根拠を答えない場合がある。
「（活動）対象がインドネシアだけでは不特定多数の利益にならないと指摘され、「発展途上国」に変更するように言われた」（対象が市町村以上なら不特定多数）、「事務所の解釈について常に誰かがいないといけない（月～金の９時から１７時まで）といわれた」（事務所の解釈は法定されていない）、「（活動の種類を４種類上げていると）多いので絞り込んでくださいと言われた。今後の活動範囲がせばまる」（活動の種類が多いとダメなどという規定は法にはない）、「介助サービスの対象者が会員であり、登録料（３０００円）を支払っている人としているのは、不特定多数（を対象とする）NPOになじまないから、NPO法人に申請するのはムリではないかといわれた。（それで）利用登録料はなしとした、結果的には財政的にきびしくなった。」（誰でも入会できるような金額の場合には不特定多数と解釈するのがこの法律の立法時の解釈）、「・送迎が陸運法に違反する行為であること。・登録会員が多数で、正会員が少数であること。・予算修正を理事会の決議としたこと。を変えさせられた」（・送迎サービスに関しては、NPO法には規定はない。・正会員が１０人以上ならばそれ以上の要件は不要。・予算修正は理事会でしても構わない。）、「住所の件：細部にわたる住所を定款に記載する様に指摘されましたが、「市」までで止めたかった。後日引越しの可能性があったからです。変更があっても書類上の事だけですむと言われましたが、やはりわずらわしいと思います。」（住所は「市」まででよい）、「定款は、参考事例を取り入れた為、県マニュアル通りになっていない！ その事が最も大きく指導されました。」（マニュアルは法律ではない）
3) 指導方法が不透明であるという指摘があった。
所轄庁の指導に納得できない点があるという中には、指導なのかアドバイスなのか、その根拠は何なのかが分からないというものがあった。また、画一的な指導にも違和感を感じている。
「（指導内容の）法的根拠を答えられない」「最後の最後で、「認証」という言葉をちらつけせながらの指導は、強制的なものを感じました。」「団体ごとに目的や事業があるように、定款もその団体にいちばん必要な定款へのアドバイスならよいが、マニュアル通りに（目的、活動の種類、事業の種類、会員の種類以外）しようとし、どのNPO団体にも同じような定款になってしまうことに、大変違和感を感じながらアドバイスを受けた。」「縦覧後に修正点を指摘される際に、口頭でのみであったため、指導のあった事実が残らないことは問題である。他の団体がどんな指導を受けているかも判らないままになってしまうので。」
4.NPOを支援する体制の問題点
1) NPOを支援する体制の少なさも問題である。
NPO法をサポートする側が少ないため、所轄庁への負担が大きくなっていたり、所轄庁がしなくてもいいことを所轄庁がしなければならなくなっていたり、所轄庁から受けた意見・指導を検討する方法を持っていなかったりする問題がある。
「県内に支援組織がなかった。」「行政の相談窓口だけでなく民間での相談や会計の相談やもちろん税に関してもそのNPOに応じた活かしが出来る場や相談できる人がいて欲しい。」
2) サポートセンターの力量不足も問題である。
サポートセンターの力量不足や対応力にも問題があった。
「NPOセンターに相談しても快い回答が得られず細かい相談を受けることさえ不快そうだった。」「サポートセンターより具体的指導は特になかった。」「NPO申請時の細かい相談を受け付けるところがどこもなく、もっとサポートに力を入れるべきだ。」
